Am 8. Juli 2008 nahm der Bundesrat - erstmals am Tag der Einreichung einer Initiative - Stellung zu deren Inhalt. Er liess verlauten, es stehe ausser Zweifel, dass er den Stimmberechtigten und dem Parlament deren Ablehnung empfehlen werde.

Bei der Verabschiedung der Botschaft zuhanden des Parlaments Ende August 2008 erklärte der Bundesrat die Initiative im Rahmen des zwingenden Völkerrechts für gültig. Er verwies jedoch darauf, dass ein Bauverbot für Minarette wegen Missachtung der Religionsfreiheit und dem Diskriminierungsverbot mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und dem UNO-Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II) nicht vereinbar sei.

Bevor die kleine Kammer auf die Vorlage eintrat, wurde eine engagierte Debatte über die Bedeutung des Grundrechtskataloges in der Verfassung geführt. Dabei standen sich zwei Meinungen gegenüber: Einerseits lautete der Tenor, dass Initiativen, welche Grundrechte der Verfassung einschränkten, nicht zur Abstimmung gelangen dürften.

Andererseits überwog dann doch der Standpunkt, dass die Grundrechte zwar nicht verhandelbar seien, dass sie sich aber in der konkreten Auseinandersetzung immer wieder bewähren müssten. Verwiesen wurde dabei auf die Grundwerte und den mündigen Stimmbürger, der die Initiative ablehnen werde.

Ähnlich argumentierte auch der Nationalrat in der Frühlingssession. Der Entscheid fiel auch in der Grossen Kammer sehr deutlich und auch hier wurde die Initiative dem Volk klar zur Ablehnung empfohlen.

Ob eine Volksinitiative aufgrund des internationalen Völkerrechts für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden kann, ist umstritten. Unklar ist welche Teile des internationalen Völkerrechts als zwingend (ius cogens) gelten.

Einig ist man sich jedoch darüber, dass das zwischenstaatliche Gewaltverbot, das Verbot des Völkermordes, das Non-Refoulement-Gebot (das Verbot der Abschiebung von Asylsuchenden in einen Staat, in dem ihnen Verfolgung aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer Gruppe oder wegen politischen Anschauungen droht) sowie das Sklaverei- und das Folterverbot zwingend sind.

Bereits bei der Verwahrungsinitiative befasste sich die Bundesversammlung mit dem bestehenden Widerspruch zum Völkerrecht. Damals fand sich ebenfalls keine Mehrheit für eine Ungültigerklärung - mit dem Resultat, dass die Umsetzung der Volksinitiative schliesslich weder für Menschenrechtsexperten noch für die Initianten zufrieden stellend ausgefallen ist.

Bei Annahme des Minarettverbots könnte es erneut zu einer unbefriedigenden Situation kommen. «Es gäbe Probleme bei der Umsetzung», sagte der Berner Assistenzprofessor für Völkerrecht und öffentliches Recht, Jörg Künzli, bereits bei Lancierung der Initiative gegenüber dem «Tages-Anzeiger». Künzli geht davon aus, dass ein konkreter Fall an den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg weiter gezogen würde – «wenn nicht schon das Bundesgericht die Anwendung der Bestimmung verweigert».

In letzter Konsequenz droht zudem gar eine Aufkündigung der EMRK durch die Schweiz. Einige Völkerrechtsexperten plädieren deshalb dafür, dass das Parlament künftig bei der Prüfung einer Initiative das zwingende Völkerrecht umfassend auslegt. Gerade jene Normen sollten miteinbezogen werden, die für die Schweiz von so grundlegender Bedeutung sind, dass sie sich ihrer Bindung nicht entziehen kann. Darunter würde auch die EMRK fallen.

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats hat diese Problematik erkannt. Den Spielraum der Bundesversammlung will die Kommission dabei aber nicht erweitern: Damit juristische Regeln und nicht politisches Gutdünken den Ausschlag geben, soll als Prüfungsinstanz das Bundesgericht wirken.

Mit dieser Lösung möchte die Kommissionsmehrheit verhindern, dass die direkte Demokratie an Glaubwürdigkeit verliert. Die Stimmenden hätten kein Vertrauen mehr, wenn ihnen vor der Abstimmung gesagt werde, das Anliegen werde nur teilweise oder in anderer Form ungesetzt.

Zudem soll das Bundesgericht in Zukunft nicht nur Initiativen, sondern auch die Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Die Wahrscheinlichkeit ist jedoch gering, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit im Parlament eine Mehrheit finden wird.

(sf/hues)